منطق اجتناب ناپذیر بودن اصلاحات در عراق

نویسنده: احمد طبقچی

میدل ایست نیوز: شورای وزرای عراق در 13 اکتبر یک گزارش سفید (گزارش با دسترسی عمومی) در رابطه با اصلاحات پولی و مالی منتشر کرد. در ظاهر به نظر می رسد که این گزارش صرفا یک بسته اصلاحات اقتصادی دیگری در واکنش به بحران مالی ناشی از کاهش درآمد نفت است و به محض افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی، دولت اهداف عالی اصلاحات را فراموش خواهد کرد. اما در این گزارش که اولین نمونه منتشر شده توسط یک دولت عراقی است، خطوط گسل و مشکلات در نظام اقتصادی و سیاسی که عوامل اصلی بحران بوده اند را مشخص می کند. این گزارش بدون اینکه مستقیما به هدف اصلی خود اشاره کند، به دنبال دگرگون ساختن وضعیت رکود کنونی از طریق بازتعریف نقش دولت در اقتصا و جامعه و فاصله گیری از الگوی حاکم مربوط به سال های دهه 1970 است که در سال های جنگ پس از 2003 به سطوح ناپایدار رسید.

یک هدف اصلی از روند اصلاحات و علت اصلی بحران مالی و نقدینگی عراق، بودجه نامتعادل از نظر ساختاری این کشور است؛ ابزاری که دولت از طریق آن نقش خود را در اقتصاد و جامعه توسعه داده و حفظ کرده است. از جمله اولین عناصر معرفی شده، انضباط مالی واقعی به عنوان بخشی از تغییر ساختار طولانی مدت در بودجه فدرال است که انتظار می رود برای اولین بار در بودجه 2021 لحاظ شود. این مساله بر حقوق و دستمزدها و کل نظام کمک هزینه های دولتی تاثیر می گذارد و در یک دوره سه ساله آنها را به ترتیب از 25 درصد و 13 درصد تولید ناخالص داخلی (طبق پیش بینی سال 2020) به 12.5 درصد و 5 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 2023 می رساند. یکی دیگر از اصلاحاتی که برای اولین بار در نظام مالی عراق در نظر گرفته شده، کاهش 30 درصدی حمایت مالی از شرکت های دولتی است.

با این حال، دستیابی به چنین اهدافی با توجه به حساسیت های سیاسی و منافعی که در این دو مورد وجود دارد، خالی از مشکل نخواهد بود. دلیلش این است که این دو مورد ابزاری بودند که نظم پسا-2003 از طریق آنها نقش خود را به عنوان توزیع کننده مجدد ثروت نفتی در ازای رضایت اجتماعی از حاکمیت، ایفا می کرد و از این رو، هر تغییری در این زمینه نشانگر آغاز از هم گسیختگی این نظم خواهد بود.

در یک تحول امیدوار کننده علی علاوی، وزیر دارایی عراق، در مصاحبه ای درباره گزارش شورای وزرا گفت: «انکار کمتر شده است. پیش از این گزارش همه در انکار به سر می بردند.» این تغییر در نگرش تقریبا به طور همزمان با درک آهسته این مساله که بحران کنونی همانند بحران های گذشته نیست،  و پذیرش کینه توزانه محور اصلی گزارش سفید رخ داد: یعنی درک این مساله که اگرچه بحران ناشی از سقوط قیمت نفت در پی همه گیری کووید-19 قابل پیش بینی نبود، اما عدم تعادل ساختاری انباشته در اقتصاد و فشارهای جمعیتی ناگزیر به یک بحران اقتصادی و مالی با شدت مشابه منجر شدند. به علوه، در گزارش سفید اینطور آمده که بحران فعلی خود را به شکل وضعیت غیرقابل حل در بودجه و مشکلات برای افزایش سطح هزینه های جاری در برابر قیمت متغیر و غیر قابل پیش بینی نفت نشان داده است و ناگزیر، یک بحران بعدی را در پی خواهد داشت.

و از این رو، صرف نظر از برآوردهای مختلف درباره سال های 2020 و 2021، بودجه فدرال کسری قابل توجهی را متحمل می شود که نخواهد توانست همانند سال گذشته آن را از طریق ترکیبی از جمع آوری بدهی های معوقه به بخش خصوصی داخلی و به شرکت های نفتی بین المللی و از طریق استقراض خارجی و داخلی تامین کند. تفاوت امسال و سال آتی با 2019 این است که انباشت بدهی های معوقه به بخش خصوصی داخلی فشارهای کووید-19 بر اقتصاد داخلی را افزایش می دهد و با توجه به افزایش هزینه های دولت های خارجی در رابطه با همه گیری کرونا حمایت خارجی بعید به نظر می رسد. طبق برآورد صندوق بین المللی پول، حدود 11.7 هزار میلیارد دلار یا 12 درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد شده برای سال 2020 برای حمایت از خانوارها و کسب و کارهای محلی در مبارزه با تاثیرات منفی همه گیری کرونا هزینه شده است. به علاوه، استقراض داخلی نمی تواند همانند دو بحران پیشین در سال های 2014 تا 2017 در روند مبارزه با داعش و سقوط قیمت نفت، برای حل بحران کنونی هم مورد استفاده قرار بگیرد، چرا که سطح استقراض در حال حاضر در بالاترین سطح در قیاس با بحران گذشته قرار دارد.

نهایتا اینکه اگر اصلاحات پیشنهادی در گزارش سفید مورد تایید شورای وزرای کابینه نخست وزیر مصطفی الکاظمی، تنها راه باقی مانده تامین مالی غیرمستقیم توسط بانک مرکزی عراق خواهد بود که بی شک به فرسایش ذخایر آن خواهد انجامید. این ذخایر ممکن است در طی نه ماه به شدت کاهش یابند و به سطح خطرناکی برسند و بحران ارزی و حتی خطر کاهش ارزش دینار عراق را پیش بیاورند.

اگرچه برخی نخبگان عراق به کاهش ارزش دینار به عنوان یک راه حل مطلوب برای رساندن اندک درآمدهای به هزینه های دولت، به ویژه پرداخت دستمزدها و حقوق بازنشستگی، می نگرند، اما در گزارش سفید اینطور استدلال شده که در نتیجه افزایش ناگزیر قیمت کالاها و خدمات در نتیجه این کاهش ارزش خیلی زود مشکلات بیشتری به بار خواهند آورد. این مساله به معنای افزایش هزینه های زندگی و در نتیجه پایین آمدن سطح استانداردهای زندگی اکثریت مردم (طبق برآوردها برای حدود 40.2 میلیون نفر در سال 2020) خواهد بود.

چشم انداز اقتصادی عراق ناخوشایند به نظر می رسد، اما شاید همین پییش بینی ناخوشایند بتواند سرانجام از طریق تضمین موفقیت اصلاحات، نوید گشایش ظرفیت های عراق را بدهد. اگرچه اجرای توصیه های پیشنهادی در گزارش سفید هیئت وزرا به شدت دشوار است، اما از نظر فنی غیرممکن نیست. مانع واقعی اصلاحات همواره در عراق فقدان اراده سیاسی لازم برای اقدام یا به عبارت دقیق تر، وجود یک اراده سیاسی قدرتمند برای حفظ وضع موجود بوده است. با این حال، شدت بحران های کنونی فرصت اقدامات موقت نیمه کاره به مثابه گذشته را از بین برده و راهی غیر از اصلاحات ساختاری باقی نگذاشته است.